包括外部監査人の狭き門と、その先にある地方自治の道

先日、弁護士会から、岩手県庁の包括外部監査人に関する募集通知が配布されてきました。今回は、この制度について少し書いてみたいと思います。
http://www.pref.iwate.jp/view.rbz?cd=48069

包括外部監査制度とは、弁護士、公認会計士等が自治体の長の委託により自治体が適法・適正に事務処理をしているか調査し明らかにすることを目的に、平成９年に設けられた制度です（地方自治法252条の36等）。

対象となる自治体が行っている様々な事業のうち、一つの政策テーマを選んで、業務実態や財務・会計について詳細な調査を行い、改善点を提言するのが通例となっています。

例えば、自治体が経営する病院などの事業が適正に行われているか、入札制度や随意契約の実態調査、自治体の出資法人の業務や自治体の監督などがテーマとして取り上げられることが多く、岩手県に関しては、平成25年度は高齢者福祉事業に係る財務事務の執行及び管理の状況、24年度は知事部局の委託契約が取り上げられています。

この制度は、平成の世になって地方分権の流れが進んだ一方で、自治体の不適正な予算執行が問題視される事例が相次ぎ、従来の監査委員による監査だけでは不十分であり、専門性を有する独立した第三者機関が強力な監査を行うべきとの理由で導入されたものです。

包括外部監査は１年ごとに行われており、一般的には、包括外部監査人として選任された者は、数名の補助者（主として弁護士又は公認会計士）と共に自治体の特定の政策ないし部門に関する諸制度の実情を調査し、運用の根拠となる法令その他の諸規定（財務・会計面を含む）や趣旨に反する運用がなされていないか確認し、数百頁もの長大なレポートと100頁ほどの概要版を作成しており、その多くはWeb上でも公開されています。

この制度が上手く機能すれば、自治体＝行政組織が、政策運営・法執行の基盤となる様々な法令を遵守しているかを、違法な業務をしていないか（禁止規範の抵触の有無）だけでなく、法の趣旨から能動的に取り組むべき事柄を放置、懈怠していないか（政策的な行為規範の実践の有無）も含めて、独立した外部の専門家が調査し、改善すべき点を検討・公表して首長、地方議会議員や住民（地方自治の主要な担い手）に情報提供し、やがては現実の政策運営に活かされていくという循環が生まれることになります。

いわば、禁止規範（「するな」のルール）と行為規範（「せよ」のルール）の両方の観点（広義のコンプライアンスと言えるのではないかと思います）から、自治体の法や予算の執行のあり方を点検し、自治体の運営の実情だけでなく法令そのものの当否・限界も射程に入れて検討し、よりよい地方自治の姿を探っていく営みの契機とすることこそが、包括外部監査制度の本当の目的と言うべきではないかと思っています。

これは、地方自治の民主的政治過程を強化し実質化する取り組みに他なりませんので、そのような観点から、包括外部監査制度は非常にポテンシャルのある制度ではないかと考えています。

あまり大風呂敷を広げるべきではないかもしれませんが、こうした営みが当たり前になってくれば、震災で話題になった「インチキ？NPO法人に自治体が漫然と補助金を垂れ流し、巨額の税金が無駄になる事態」を未然に防ぐことが期待できることはもちろん、震災復興のため、より意味や価値のある政策が遂行され、ひいては内実を伴う住民参加も促進されていくような地方自治の文化が形成されるのではないかと信じています。

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私は、10年以上前に東京で暮らしていた頃からこの制度に関心があり、当時から、いつかは岩手県庁や県内の基礎自治体の包括外部監査人を務めてみたいと思って、数年ほど、日弁連の研修を受講していました。

が、岩手に戻ってきて少し調べてみると色々な意味でハードルが高く、全くご縁のない状態が続いています。

少し具体的に書くと、岩手県では県庁・市のいずれも公認会計士しか選任例がないようで、岩手県の場合、仙台の公認会計士の方に委託することも多いようです。

また、公認会計士の方が選任された場合には、その方が属する監査法人のメンバーを補助者としており、弁護士を補助者として選任する例は全国的にも極めて稀のようです。

大都市や西日本では、大物の弁護士さん（自治体法務の大家や地元で様々な公職等を歴任した方）が選任され、弁護士や公認会計士を補助者とする例が多々見られます。

これに対し、ざっと調べてみたところ、岩手に限らず東北では弁護士が監査人として選任された例はなく、補助者としても恐らくゼロ件ではないかという印象です（補助者については、ネットで公表されている監査報告書の概要版などから調べることが可能です）。

どういうわけか分かりませんが「包括外部監査人に弁護士が関与する実情」を調べると、はっきりと西高東低の傾向があり、西日本では多くの県や主要市で弁護士が監査人や補助者として登用されているのですが、東日本では、その例がごく僅かとなっています。

私の手元にある平成21年の日弁連研修資料には、都道府県に関し弁護士が選任された例は、西日本では中国・四国を中心に７府県となっていますが、東日本では北海道と山梨県だけに止まっており、ネットで少し調べた限り、弁護士を選任する自治体は増えているものの、現在も西高東低の状況に変化はないようです。

弁護士をしていると行政相手の訴訟の質量についても西高東低を感じることが多いのですが、西国の方が行政と対峙し拮抗しようという文化が強く、東国（特に東北）はその種の訴訟が非常に少ないと感じます。

震災のときにも言われましたが、東北は西国に比べ行政への信頼或いは依存度が高く、結果として民力が行政と対峙等する文化が希薄という印象があり、その点が上記の違いとなって現れているのかもしれません。

単に東西の経済力や人口の違いなのか、明治維新と戊辰戦争以来の東西の歴史が影響しているのかは不明ですが、興味深い現象であることは確かです。

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それはさておき、実際に必要となる監査業務が未経験の弁護士にも十分に耐えうるものであれば、上記の点を敢えて無視し、無謀を承知でチャレンジすることにも惹かれます。

ただ、実際の報告書等をDLして拝見する限り、上記の大物でない限り、いきなり応募というのはちょっとリアリティがなく、補助者の経験を積んだ後でないと適切ではないかなという感じです。

また、上記の点（法の趣旨に合致する事業云々）も行政を支える様々な制度、実務に深い造詣、経験がないと半可通の無責任な評論に陥ってしまいます（実際の報告書も、そうした酷評を受けるものもあるようです）。

というわけで、私自身は、ぜひ県内の自治体の包括外部監査人になる方がおられれば、手弁当ないし赤字仕事でも構いませんので何回か補助者に使っていただきたいと思っています。

そうした話に接する機会のある方は、こういう珍しい？奴もいると伝えていただければ幸いです。

また、弁護士・公認会計士のいずれの方が監査人になるにせよ、補助者として若い弁護士を活用するという文化をもっと育んでいただきたいと思っているところです。

少なくとも、現在のところ、私に限らず「田舎の普通の町弁」の大半は、監査という営みに接する機会はおろか自治体の諸業務に接する機会にも恵まれていないと思われ、それはとても残念なことと言うべきではないかと思います。

とりわけ、上記の「広義のコンプライアンス」の点検のためには、会計の専門家である公認会計士さんだけでは不十分で、弁護士が個々の政策運営（法執行）により高次の法の趣旨が活かされているかを、究極的には憲法なども視野に入れた、法体系の構造や趣旨に遡って検討する機会を設けるべきだと思います。

議員定数不均衡を理由とする定数違憲訴訟などでは「民主政治の過程そのものに歪みを生じさせるような事態は、民主政治の基盤そのものを脅かすもので憲法が容認しないものであるから、司法がその是正に積極的な役割を果たすべき」ということが、違憲判決の根拠として、強く言われてきました。

そのことは、先日刊行された泉徳治・元最高裁判事の著作でも、熱く語られています。

このような観点から、様々な形で形骸化や不祥事に関する監督機能の欠如等が叫ばれて久しい地方自治（地方民主政治）こそ、地方の政治過程に十分な役割、プレゼンス（影響力）を発揮できずにいる住民の力を高めるため、政治部門（行政・議会・首長）と相対峙し総体として地方における国民主権を支える担い手である、司法部門（地方のために活動する法律家）の役割、存在感を高めていく営みが、より必要ではないかと思っています。

定数不均衡になぞらえて言えば、地方では、地縁や党派・団体などを通じて影響力を行使する有力者的な住民が少なからずおり、そのような方は、そうでない無党派的な一般住民に比べ、１人で地方自治の数票を持っているようなものだと思います。

包括外部監査制度に限らず、地方自治のウェイトの中で、そうした実情に伴う弊害を是正し、一般住民の役割を高めるという意味での真の一人一票を実現するような仕組み作りは、地方自治制度において求められていることだと思います。

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また、現在の監査報告書は数百頁もの膨大なレポートが作成されているのですが、それほどの頁数が必要なのか（研究者等を別とすれば、どれほどの人が読むのだろう）と思わずにはいられません。

もっと頁数（従事内容）を絞り、ピンポイント的に特定の事業を取り上げ、執行状況の法適合性や経済的合理性などを分かりやすく検討し、住民に問題提起をするようなレポートを提出する形に変更しても良いのではと感じています。

欲を言えば、地元の学生さんや政策に関心のある住民グループなどが、そのレポートを叩き台に、政策テーマについて提言や参加を求めるような営みが生まれるような展開になればと思います。

私の知る限り、これまで作成された包括外部監査人の報告書は、自治体の法執行に多少の改善を生じさせたという報道はあるものの、住民等の意識を喚起するような効果を生じさせたという話は聞いたことがなく、その点は残念に思っています。

包括外部監査人の報告書は、住民（納税者）のための自治体（納税先）の仕事ぶりに関する情報の配当として行うものだと思いますので、より多くの人が関心を持って見ようと思えるための工夫など、現在の監査実務に関する改善の視点も持って頂きたいと思っています。

まあ、愚痴ばかり言っても仕方ありませんので、捲土重来？を期し、また過去の研修資料やＤＬした報告書例などを少しずつ勉強しようと思います。